Вступительная речь Регионального представителя УВКПЧ ООН для Центральной Азии Матильды Богнер на технических консультациях о реализации права на свободу слова и выражения мнения в Кыргызской Республике.

Уважаемые г-н Шакиев, г-н Байсалов, г-жа Джаманбаева и г-жа Рибейро, уважаемые представители государственных органов, гражданского общества и СМИ, международного сообщества,

Имею честь представить сообщение Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение, которое было направлено в адрес руководства Кыргызстана 20 июня 2023 года. 

Данное сообщение, как комментарий к находящемуся на рассмотрении законодательству, было опубликовано на веб-сайте обращений через 48 часов после его отправки в посольство Кыргызстана в Женеве. Подобные документы впоследствии также публикуются в докладе Специального докладчика ООН, представляемом Совету ООН по правам человека.

Специальный докладчик рассмотрела пятую редакцию проекта Закона «О средствах массовой информации», опубликованную для общественного обсуждения Администрацией Президента в мае, и представила свои комментарии в отношении его соответствия международным обязательствам Кыргызстана в области прав человека в соответствии с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах.

Уважаемые участники,

Как вы знаете, Специальный докладчик ООН по вопросу о свободе выражения мнений является одним из мандатариев механизма Специальных процедур Совета по правам человека.

Обладатели мандатов специальных процедур — это независимые эксперты по правам человека, назначаемые Советом по правам человека для рассмотрения ситуаций в конкретных странах или тематических вопросов во всех частях мира. Они НЕ являются сотрудниками ООН и независимы от любого правительства или организации. Прежде чем углубиться в юридические аспекты сообщения, разрешите мне напомнить, что 30 августа 2022 года Кыргызстан в качестве кандидата в члены Совета по правам человека на 2023-2025 гг. представил Добровольные обещания и обязательства во все постоянные миссии всех членов-государств ООН в Женеве.

В своей вербальной ноет Кыргызстанобязался «(…) вести конструктивный диалог, направленный на улучшение системы защиты прав человека в стране», а также «продолжать сотрудничать с договорными органами ООН... и обеспечить выполнение рекомендаций, вынесенных по итогам обзора». 

В этой связи, помимо рекомендаций и озабоченностей, поднятых Специальным докладчиком ООН по вопросам свободы выражения мнений, я также хотела бы напомнить, что существует несколько невыполненных рекомендаций Комитета ООН по правам человека, вынесенных в ноябре 2022 года, а также по итогам Универсального периодического обзора, проведенного в 2020 году, которые касаются вопросов сегодняшних консультаций. 

В частности, Кыргызстан поддержал следующие рекомендации УПО:

• «создать благоприятные условия для свободы средств массовой информации и свободы мнений и их выражения как в Интернете, так и в реальной жизни, в том числе путем приведения соответствующих национальных законов в полное соответствие с Международным пактом о гражданских и политических правах и международными обязательствами в области прав человека»;
• и «принять дальнейшие меры для предотвращения злоупотреблений законодательством об экстремистской деятельности и терроризме, подстрекательстве к этнической ненависти и диффамации с целью предотвращения целенаправленного преследования журналистов, медийных организаций и правозащитников». 

Комитет ООН по правам человека в своих Заключительных замечаниях выразил обеспокоенность о проекте Закона о СМИ.

Комитет также вновь выразил обеспокоенность в связи с сообщениями о чрезмерном давлении, которое власти оказывают на журналистов и других лиц за выражение ими своего мнения, в частности, мнения, критикующего инициативы государственных органов, включая возбуждение уголовных дел против блогеров и журналистов.

Комитет выразил глубокую обеспокоенность в связи с тем, что широко освещаемые в Интернете и за его пределами случаи преследования и запугивания ... журналистов остаются без какого-либо ответа со стороны государства-участника.

Комитет также выразил обеспокоенность положениями Закона «О защите от недостоверной (ложной) информации», которые позволяют органам исполнительной власти блокировать любые интернет-ресурсы без соблюдения надлежащей правовой процедуры и какого-либо судебного надзора. Кроме того, Комитет выражает сожаление по поводу утверждения государства-участника о том, что эти положения не требуют внесения каких-либо поправок». 

В связи с этим Комитет рекомендовал Кыргызстану как государству-участнику Международного пакта о гражданских и политических правах:

• Провести обзор национальной правовой и институциональной базы, которая может необоснованно ограничивать свободу СМИ, включая проект Закона «О средствах массовой информации», с целью обеспечения его соответствия положениям статьи 19 Пакта, изложенным Комитетом в его Замечании общего порядка № 34 (2011 г.) о свободе мнений и их свободном выражении;
• Отказаться от применения уголовного преследования в качестве инструмента давления на критические материалы по вопросам, представляющим общественный интерес;
• Усилить защиту блогеров, журналистов, правозащитников и лиц, критикующих правительство, от любого рода угроз, давления, запугивания или нападения и обеспечить тщательное и независимое расследование, уголовное преследование и наказание всех случаев неоправданного вмешательства, совершенных в отношении этих профессионалов (...);
• Пересмотреть Закон «О защите от недостоверной (ложной) информации» и обеспечить эффективные гарантии и судебный контроль всех решений о блокировании медиа-ресурсов.

Полезно также вспомнить, что Комитет ООН по правам человека в своей судебной практике и Замечаниях общего порядка отмечает, что «в дискуссиях, касающихся общественных деятелей в политической сфере и государственных институтов, ценность свободы выражения мнения особенно высока, и государствам следует избегать наказания за недостоверные сообщения, которые были опубликованы по ошибке и без злого умысла».

Уважаемые дамы и господа,

Будут представлены еще две подробные презентации с юридическими заключениями по проекту Закона «О средствах массовой информации». Поскольку все рецензии международных экспертов основаны на одном и том же своде международных норм в области прав человека, они в значительной степени повторяют выводы друг друга.

А теперь позвольте мне привести выдержки из письма Специального докладчика ООН. 

Статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает «право на свободное выражение своего мнения, включая свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».

Данное право включает в себя не только обмен положительной информацией, но и информацией, способной подвергнуть критике, шокировать или обидеть.

Ограничения права на свободу выражения мнения должны быть совместимы с требованиями, изложенными в пункте 3 статьи 19, то есть они должны быть предусмотрены законом, преследовать законную цель, быть необходимыми и соразмерными.

В качестве допустимых оснований для соразмерных ограничений могут быть использованы следующие законные цели:

• уважение прав или репутации других лиц;
• охрана государственной безопасности, общественного порядка (ordre public),
• или здоровья или нравственности населения.

В то же время Специальный докладчик подчеркнула, что «на государство возлагается бремя доказывания того, что любые такие ограничения совместимы с Пактом». 

Комитет по правам человека напомнил, что отношения между правом и ограничением, а также между нормой и исключением не должны меняться на противоположные.

Кроме того, Комитет по правам человека пояснил, что «установление санкций для СМИ, издателей или журналистов исключительно за критику правительства или общественно-политической системы, которой придерживается правительство, ни при каких обстоятельствах не может рассматриваться в качестве необходимого ограничения права на свободное выражение мнений». 

Общественность также имеет соответствующее право на получение материалов СМИ. Пресса и другие СМИ должны иметь возможность свободно комментировать общественные вопросы без цензуры.

Государства должны обеспечить независимость и плюрализм СМИ, как традиционных, так и онлайн, в том числе гарантируя редакционную свободу и обеспечивая, чтобы финансирование не подрывало независимость СМИ.

Комитет по правам человека постановил, что механизмы регулирования и законодательная база для СМИ должны быть адаптированы и разработаны с учетом различных форм СМИ, включая интернет, в соответствии со статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)

Например, государства-участники не должны устанавливать обременительные административные и финансовые препятствия, такие как обременительные условия лицензирования и сборы. Любые такие условия должны быть «разумными и объективными, четкими, прозрачными, недискриминационными».

Онлайн-СМИ

Ограничения интернет-изданий, включая блоги и веб-сайты, не должны использоваться для ограничения свободы выражения мнений в Интернете сверх того, что разрешено международным правом.

Комитет ООН по правам человека далее пояснил, что  «ограничения в отношении интернет-ресурсов, в том числе блогов и веб-сайтов, в целом, должны быть привязаны к конкретному контенту; и что «общие запреты на работу определенных сайтов и систем не совместимы с МПГПП»; «также несовместимо со статьей 19 МПГПП запрещать сайту или системе распространения информации публиковать материалы только на том основании, что они могут быть критическими по отношению к правительству или политической социальной системе, поддерживаемой правительством».

Учитывая, что журналистской деятельностью может заниматься широкий круг субъектов, включая так называемых «гражданских журналистов» и блогеров, обобщенные системы регистрации и лицензирования журналистов не совместимы с МПГПП.

Комитет по правам человека разъяснил, что допустимы лишь ограниченные схемы аккредитации, если это необходимо для предоставления журналистам привилегированного доступа к определенным объектам и/или событиям, и при условии, что такие схемы применяются недискриминационным образом.

Что касается диффамации, Комитет по правам человека подчеркнул, что законы о диффамации «не должны на практике подавлять свободу выражения мнения». 

Государствам следует избегать чрезмерных карательных мер и предусматривать действенные меры защиты, включая критерий общественного интереса к теме и отстаивание истины.

Специальный докладчик также сослалась на пункт 2 статьи 20 МПГПП, подчеркнув, что данная статья предусматривает высокий порог, который требует наличия трех компонентов прежде, чем быть задействованным, что также разъясняется в Рабатском плане действий:

a) разжигание ненависти;

b) призывы, представляющие собой подстрекательство;

c) подстрекательство, способное привести к дискриминации, вражде или насилию.

В отношении законопроекта Специальный докладчик поделился следующими конкретными замечаниями:

• Чрезмерно широкое и обобщенное применение закона включает веб-сайты в телекоммуникационные сети Интернет и другие электронные средства массовой информации.

Специальный докладчик также предостерегла от применения в законопроекте «единого подхода для всех», поскольку существует риск создания чрезмерно широких и расплывчатых обязательств в отношении совершенно разных видов СМИ, что потенциально открывает возможности для злоупотребления законами путем введения далеко идущих ограничений.

Особую озабоченность Специального докладчика вызвал тот факт, что законопроект приравнивает интернет-сайты к традиционным СМИ, вводя новые требования к регистрации, не учитывая специфические характеристики Интернета, такие как его транснациональный характер.

Таким образом, законопроект предоставляет слишком широкие и несоразмерные полномочия Правительству Кыргызстана по регулированию онлайн-пространства, что может серьезно подорвать свободный поток информации в сети и препятствовать праву граждан Кыргызстана на доступ к информации любого рода в сети.   

Эта обеспокоенность усугубляется тем, что в нынешней редакции действие законопроекта не ограничивается только СМИ, НО может быть также направлено на все виды веб-сайтов, распространяющих любой тип информации.

• Обязательная государственная регистрация СМИ с обширным перечнем вопросов, которые необходимо указать при подаче заявления на регистрацию, включая форму и периодичность издания, максимальный тираж средства массовой информации, источники финансирования и т.д.

Обширный перечень вопросов при подаче заявки на регистрацию, открывает возможности для необоснованного вмешательства государства в редакционную деятельность СМИ, что может быть приравнено к цензуре.

Более того, требование обязательной регистрации для всех форм СМИ создает неоправданные барьеры для работы СМИ.

Законопроект не учитывает разнообразие СМИ, которое также включает гражданскую журналистику, блогеров и других лиц, осуществляющих свою журналистскую деятельность в более неформальной, неструктурированной или индивидуальной манере.

Также представляется, что вопросы, по которым необходимо предоставить информацию для регистрации, более обширны, чем для других юридических лиц, таких как коммерческие и некоммерческие организации.

Наконец, требование о регистрации интернет-сайтов по-прежнему должно быть определено Кабинетом Министров Кыргызской Республики, что усиливает правовую неопределенность и двусмысленность последствий этого закона для онлайн-контекста.

• Ограничения на деятельность иностранных СМИ, которые ограничивают доступ ко всем видам иностранных СМИ, включая иностранные интернет-сайты, если нет предварительного разрешения Правительства, могут иметь серьезные последствия, например, в отношении доступности услуг прямых онлайн трансляций иностранных СМИ в Кыргызстане и рискуют серьезно затруднить право граждан Кыргызстана на доступ к информации из различных источников.

• Жесткие ограничения в отношении контента/содержания вызывают беспокойство, поскольку предусматривают ответственность за «злоупотребление свободой выражения мнения, свободой слова и печати», а также предусматривают обязательство по компенсации «морального вреда». Моральный вред определяется широко, включая дискредитацию чести, достоинства, деловой репутации или другие формы нематериального вреда.

Специальный докладчик отметила, что, хотя свобода выражения мнений не является абсолютной, все ограничения должны соответствовать обязательным критериям, которые были упомянуты ранее.

И согласно статье 20 МПГПП, хотя государства обязаны запрещать пропаганду войны и пропаганду национальной, расовой или религиозной ненависти, которая представляет собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, это также должно быть сделано в соответствии с МПГПП.

В этой связи Специальный докладчик отметила, что «ограничения свободы выражения мнений в законопроекте prima facie выходят за рамки разрешенных ограничений свободы выражения мнений из-за использования расплывчатых и неопределенных терминов, таких как «терроризм» и материалов, которые могут нарушать «честь и достоинство» физических лиц и нанести ущерб их «деловой репутации».

• Специальный докладчик напомнила о своих предыдущих докладах, в которых она выражала обеспокоенность по поводу «превращения в оружие» законов против журналистов и того, что расплывчатыми и чрезмерно широкими терминами можно легко злоупотреблять, чтобы неоправданно ограничить свободу выражения мнений. Неоднозначные законы также создают правовую неопределенность, оказывая сдерживающее воздействие на свободу прессы и свободу выражения мнений в целом». Что касается ограничения на владение средствами массовой информации – Специальный докладчик отметила, что данное положение представляется напрямую (prima facie) дискриминационным и несоразмерным.

• В отношении определения журналиста и требований к аккредитации - Специальный докладчик выразила обеспокоенность тем, что строгая схема аккредитации доступна только тем, кто имеет звание «профессионального» журналиста, игнорируя тот факт, что журналистской деятельностью могут заниматься самые разные субъекты, включая гражданских журналистов и блогеров.

• Что касается возможности лишения аккредитации на основании распространения «ложной информации, порочащей честь, достоинство или деловую репутацию государственного органа или органа местного самоуправления, предоставившего аккредитацию», то Специальный докладчик отмечает, что постоянный страх лишения аккредитации на неопределенных и порой субъективных основаниях может привести к самоцензуре.

• В отношении прав и обязанностей журналистов - Специальный докладчик отметила, что законопроект использует широкие и многочисленные основания для установления «злоупотребления правами» журналистов, в том числе на основе таких расплывчатых терминов, как «уважение деловой репутации, чести и достоинства граждан, должностных и юридических лиц».

Специальный докладчик подчеркнула, что в целях соблюдения независимости СМИ, многие из «прав и обязанностей», описанных в законе, можно было бы охватить путем саморегулирования медиа-сектора вместо навязанных правительством норм.

Дамы и господа,

В заключение позвольте подчеркнуть, что Специальный докладчик отметила, что принятие Закона «О средствах массовой информации» в его нынешнем виде будет иметь серьезные последствия для свободы выражения мнений в Кыргызстане.

Специальный докладчик рекомендовала обеспечить инклюзивный процесс консультаций, включая участие национальных и международных экспертов, в ходе работы над законодательством, касающимся СМИ и свободы выражения мнений в Кыргызстане, чтобы обеспечить его соответствие международным обязательствам.

Уважаемые дамы и господа,

Этот краткий обзор вопросов, вызывающих озабоченность, является лишь отправной точкой для нашей сегодняшней дискуссии.

Я искренне надеюсь, что сегодняшнее мероприятие проложит путь для дальнейших углубленных консультаций, касающихся путей обеспечения соответствия национального законодательства в области свободы выражения мнений рекомендациям правозащитных механизмов ООН. 

Со своей стороны я хотела бы присоединиться к обращению Постоянного координатора ООН о готовности системы ООН в Кыргызстане поддержать национальные усилия по внедрению стандартов ООН в области прав человека в законодательство и на практике.